Sem dómsmálaráðherra lagði Sigríður Á. Andersen til og mælti fyrir forgangsreglu vegna ESB-gerðar. Sem þátttakandi í starfshópi samdi hún frumvarp og greinargerð um bókun 35 þar sem því er hafnað með skýrum hætti að frumvarpið skerði löggjafarvald Alþingis eða feli í sér framsal þess. Núna, sem þingmaður, berst hún gegn sama frumvarpi með rökum sem ganga þvert á eigin rökstuðning sem ráðherra og eru í beinni andstöðu við greinargerðina sem hún átti sjálf þátt í að semja.
Þrjú hlutverk: ráðherrann sem beitti forgangsreglu, lagasmiðurinn sem hafnaði því að bókun 35 skerti vald Alþingis, og þingmaðurinn sem lýsir sömu lagasetningu sem ekkert minna en ógn við stjórnskipunina. Rökin sem fylgja þessum þremur hlutverkum eru í öllum grundvallaratriðum ósamrýmanleg.
Ráðherrann sem lagði sjálf til forgangsreglu
Árið 2018 lagði Sigríður Á. Andersen, þá dómsmálaráðherra, fram stjórnarfrumvarp um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga. Með því var almennu persónuverndarreglugerð Evrópusambandsins, GDPR, veitt lagagildi hér á landi. Frumvarpið varð að lögum nr. 90/2018.
Í 5. gr. laganna, sem enn er í gildi, stendur forgangsreglan sem hún lagði sjálf til: „Ákvæði reglugerðarinnar ganga framar ákvæðum laga þessara.“ Í umræðum á Alþingi 29. maí 2018 útskýrði hún inntak ákvæðisins: „Með 5. gr. er verið að árétta að beri þessum textum ekki saman gildi reglugerðin.“ Hún sagði óhjákvæmilegt samkvæmt EES-skuldbindingum Íslands að innleiddar reglugerðir giltu og bætti við: „Það er ekkert nýtt.“
Þetta var því ekki forgangsregla sem rataði óvart inn í frumvarp með nafni hennar. Sigríður steig sjálf í pontu Alþingis, útskýrði virkni hennar og varði hana sem eðlilega og óhjákvæmilega afleiðingu EES-samstarfsins. Frumvarpið um bókun 35 nefnir einmitt þetta ákvæði meðal þeirra forgangsreglna sem þegar er að finna í íslenskum lögum.
Persónuverndarlögin voru heldur ekki eina dæmið um að Sigríður bæri sem ráðherra ábyrgð á innleiðingu ESB-gerða. Sem ráðherra lagði hún fram frumvörp sem urðu að lögum nr. 33/2017 um sprengiefnaforvera, lögum nr. 140/2018 um aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka og lögum nr. 75/2019 um vinnslu persónuupplýsinga í löggæslutilgangi. Sem þingmaður hefur hún tekið þátt í afgreiðslu fjölda EES-mála og þar að auki gegnt formennsku bæði í utanríkismálanefnd og þingmannanefnd Íslands og ESB. Það verður seint sagt að innleiðing ESB-gerða hafi verið henni framandi.
Á árunum 2019–2021 gegndi Sigríður Á. Andersen formennsku í þingmannanefnd Íslands og ESB. Þegar hún stýrði fundi nefndarinnar í nóvember 2020 lagði hún áherslu á „mikilvægi aðkomu Íslands að ákvörðunum ESB á mótunarstigi“, einkum þar sem íslenskir hagsmunir væru mestir. Á sama fundi lýsti hún Schengen-samstarfinu sem mjög mikilvægu fyrir Ísland og kallaði eftir sameiginlegum skilningi og samstöðu samstarfsríkjanna.
Nú snýst málflutningur hennar um að forgangur innleiddra EES-reglna raski með óeðlilegum hætti stöðu Alþingis. Embættisverk hennar sýna að hún hefur sjálf lagt slíka lagatækni fyrir Alþingi, varið hana, rökstutt og beitt henni.
Lagasmiðurinn sem hafnaði röksemdinni um framsal löggjafarvalds
Í nóvember 2022 skipaði utanríkisráðherra starfshóp til að semja frumvarp um rétta innleiðingu bókunar 35. Í hópnum sátu Gunnar Þór Pétursson prófessor, formaður, Sigríður Á. Andersen, þá lögmaður og fyrrverandi dómsmálaráðherra, Páll Þórhallsson, Anna Jóhannsdóttir og Gunnar Atli Gunnarsson. Í greinargerð frumvarpsins segir berum orðum: „Frumvarp þetta ritaði starfshópur sem utanríkisráðherra skipaði í nóvember 2022.“ Hvergi kemur fram sérálit Sigríðar, fyrirvari eða athugasemd um að hún hafni forsendum eða niðurstöðum hópsins.
Þetta skiptir öllu máli. Starfshópurinn var sérstaklega fenginn til að greina viðkvæmt stjórnskipulegt álitaefni, skrifaði bæði lagatexta og ítarlega greinargerð og skilaði sameiginlegri niðurstöðu. Sigríður sat ekki í hópnum sem ritari. Hún var einn þeirra sérfræðinga sem stjórnvöld völdu til að móta lagalega niðurstöðu hans.
Og niðurstaðan er afdráttarlaus. Í greinargerðinni segir að bókun 35 raski ekki stöðu stjórnarskrárinnar, að hún byggist beinlínis á því að EFTA-ríkin hafi ekki framselt löggjafarvald og að reglan nái aðeins til EES-skuldbindinga sem þegar hafi verið réttilega innleiddar. Þar segir jafnframt: „Með ákvæðinu er vald Alþingis til lagasetningar í engu skert.“ Vilji Alþingi setja lög sem ganga gegn innleiddri EES-reglu getur það gert það, enda komi sá vilji skýrt fram. Alþingi getur einnig fellt sjálfa forgangsregluna úr gildi.
Greinargerðin lýsir frumvarpinu ekki sem fullveldisframsali heldur sem afmarkaðri árekstrarreglu, sem á aðeins við þegar skýrt og óskilyrt ákvæði, sem réttilega innleiðir EES-skuldbindingu, rekst á annað almennt lagaákvæði. Reglu sem nær ekki til stjórnarskrárinnar og færir erlendu valdi ekki heimild til að setja Íslendingum lög.
Markmiðið var skýrt: að einstaklingar og fyrirtæki nytu í reynd þeirra réttinda sem Alþingi hefur þegar ákveðið að innleiða. Starfshópurinn taldi 3. gr. EES-laganna ekki fullnægja skuldbindingum Íslands og að lagabreyting væri eina raunhæfa leiðin. Síðar fékk utanríkisráðuneytið Þorgeir Örlygsson, fyrrverandi forseta Hæstaréttar og fyrrverandi dómara við EFTA-dómstólinn, til að meta hvort frumvarpið takmarkaði svigrúm löggjafans. Niðurstaða hans var að svo væri ekki.
Þingmaðurinn sem segir hið gagnstæða
Nú talar Sigríður Á. Andersen gegn frumvarpinu sem þingmaður Miðflokksins. Hún hefur haldið því fram að slík forgangsregla kalli á stjórnarskrárbreytingu, raski eðlilegri rétthæð laga, bindi hendur framtíðarþinga og geti skapað „kaos“ í réttarkerfinu. Hún hefur einnig dregið í efa að nýlegir dómar Hæstaréttar sýni þörf á lagabreytingunni.
Gegn þessu stendur greinargerðin sem hún tók sjálf þátt í að semja: frumvarpið samræmist stjórnarskrá, ekkert löggjafarvald er framselt, vald Alþingis er „í engu skert“ og lagabreytingin er nauðsynleg til að réttindi einstaklinga og lögaðila verði virk. Gegn fullyrðingunni um framandi forgangsreglu standa lögin sem hún lagði sjálf fram og varði sem ráðherra.
Það verður að teljast býsna sérstakt að málflutningur einstaklings sem hefur borið jafn mikla ábyrgð í íslensku samfélagi sé svo mótsagnakenndur og að mótsögnin skuli liggja jafn skýrt fyrir í opinberum skjölum. Ráðherrann lagði til forgangsreglu. Lagasmiðurinn hafnaði því að bókun 35 fæli í sér framsal eða skerðingu á valdi Alþingis. Þingmaðurinn byggir nú andstöðu sína á því að frumvarpið hafi einmitt slík áhrif. Hvað breyttist, hefur hún aldrei skýrt.
Dómarnir sýna hvað ágreiningurinn kostar
Nýlegir dómar Hæstaréttar gera þessa umræðu að öðru og meira en fræðilegum orðaskiptum um rétthæð. Málið snýst um réttindi almennra borgara, og það kemur skýrt fram í máli Önnu Bryndísar Einarsdóttur taugalæknis. Þar reyndi á rétt hennar til greiðslna í fæðingarorlofi eftir störf í Danmörku. Hæstiréttur komst árið 2024 að þeirri niðurstöðu að íslensku lagaákvæðin væru svo skýr að ekki væri unnt að túlka þau til samræmis við EES-reglur. Innleidda EES-reglan fékk ekki forgang og ríkið var sýknað. Þetta er nákvæmlega sá árekstur sem frumvarpið, sem Sigríður Á. Andersen tók þátt í að semja, á að leysa.
Málið hélt áfram sem skaðabótamál. Hinn 23. september 2026 dæmdi Hæstiréttur ríkið til að greiða Önnu Bryndísi 2,7 milljónir króna, auk vaxta og málskostnaðar, vegna þess að ríkið hafði ekki brugðist með fullnægjandi hætti við EES-skuldbindingum sínum. Hún fékk bætur árum síðar, en ekki réttindin sjálf, á þeim tíma og með þeim hætti sem reglunum var ætlað að tryggja.
Daginn áður en ESA vísaði málinu til EFTA-dómstólsins sagði Gunnar Þór Pétursson, formaður starfshópsins, að dómarnir væru skýr skilaboð til Alþingis um að ljúka innleiðingunni og að hann sæi ekki hvað ynnist með því að bíða eftir niðurstöðu EFTA-dómstólsins.
Alþingi heldur ákvörðunarvaldinu
Í frumvarpinu sem nú liggur fyrir Alþingi segir að innleidd EES-regla skuli ganga framar ósamrýmanlegu almennu lagaákvæði, „nema Alþingi hafi mælt fyrir um annað“. Þessi síðari hluti setningarinnar hverfur gjarnan úr umræðunni, þótt hann svari sjálfri fullyrðingunni um að þingið missi ákvörðunarvald sitt.
Alþingi getur áfram sett lög sem ganga gegn innleiddri EES-reglu. Það þarf hins vegar að gera það með skýrum hætti og meðvitað. Það er ekki valdaframsal að þurfa að segja hreint út hvað maður ætlar sér. Þá er staðan ekki sú að Alþingi hafi verið svipt lagasetningarvaldi, heldur að íslenska ríkið hafi ákveðið að ganga gegn skuldbindingu sem það hefur áður samþykkt. Slík ákvörðun getur leitt til málsmeðferðar hjá ESA, dóms fyrir EFTA-dómstólnum, skaðabótaábyrgðar og pólitísks ágreinings við samningsaðila. Þá er málið orðið samningsbrot, ekki spurning um forgangsreglu.
Verði Sigríður Á. Andersen aftur ráðherra og vilji ríkisstjórn sem hún situr í setja lög sem eru ósamrýmanleg réttilega innleiddum EES-reglum stendur sá möguleiki því áfram opinn. Frumvarpið krefst þess eingöngu að slíkt sé raunverulegt og sýnilegt val löggjafans, ekki ófyrirséð niðurstaða af árekstri lagaákvæða sem enginn tók afstöðu til. Velji Alþingi samningsbrot verður það að bera ábyrgð á afleiðingunum. Það er kjarni lýðræðislegrar ábyrgðar, ekki afnám hennar.
Hversu lengi á Alþingi að ræða niðurstöðu sem liggur fyrir?
Þann 30. september 2026 höfðaði ESA samningsbrotamál gegn Íslandi fyrir EFTA-dómstólnum á þeim grundvelli að íslensk lög tryggi ekki að innleiddar EES-reglur haldi gildi sínu til fulls eins og bókun 35 krefst. Formenn Framsóknarflokksins og Miðflokksins vilja að Alþingi bíði með afgreiðslu frumvarpsins þar til dómur liggur fyrir. Spurningin er því ekki lengur hvort málið kunni að fara fyrir dómstólinn, heldur hvort Alþingi ætli sjálft að ljúka innleiðingunni áður en dómur fellur.
Frumvarpið hefur ítrekað verið lagt fyrir Alþingi án lokaafgreiðslu. Starfshópur komst árið 2018 að þeirri niðurstöðu að gildandi innleiðing væri ófullnægjandi og að lagabreyting væri eina raunhæfa leiðin. Starfshópurinn 2022–2023, sem Sigríður Á. Andersen sat í, komst að sömu niðurstöðu. Þorgeir Örlygsson taldi frumvarpið ekki skerða svigrúm Alþingis. Í flestum umsögnum til utanríkismálanefndar var það talið réttarbót. Og dómar Hæstaréttar hafa sýnt í raunverulegu máli hvað gerist þegar einstaklingur getur ekki byggt á réttilega innleiddri EES-reglu.
Alþingi á að ræða frumvörp vandlega. En vandvirkni er hvorki mæld í því hve oft sama málið er tekið upp frá byrjun né hve oft og lengi þingmenn tala um það. Þegar andstaðan er leidd af þingmanni sem sjálf tók þátt í að semja frumvarpið og greinargerðina, en gengur nú gegn skýrum niðurstöðum þeirra, er eðlilegt að krefjast annars en endurtekningar. Það þarf að skýra mótsögnina.
Noregur og Liechtenstein biðu ekki í þrjá áratugi
Noregur lögfesti strax árið 1992 almenna forgangsreglu í 2. gr. norsku EES-laganna. Þar segir að lagaákvæði sem þjóna því að uppfylla skuldbindingar Noregs samkvæmt EES-samningnum skuli, við árekstur, ganga framar öðrum ákvæðum sem fjalla um sama efni. Samsvarandi regla gildir um stjórnvaldsfyrirmæli, og samkvæmt lögskýringargögnum getur reglan einnig tekið til síðar settra laga. Ákvæðið hefur staðið óbreytt frá upphafi.
Liechtenstein fór aðra leið. Þar er þjóðaréttur hluti landsréttar, og stjórnlagadómstóll landsins hefur viðurkennt að EES-réttur gangi að meginstefnu framar almennum landsrétti, svo lengi sem ekki sé vegið að grundvallarreglum stjórnarskrárinnar. Dómstóllinn hefur jafnframt fellt úr gildi landslög sem fóru gegn EES-rétti.
Íslenska frumvarpið gengur skemur en bæði ríkin. Forgangurinn nær aðeins til skýrra og óskilyrtra reglna sem þegar hafa verið réttilega innleiddar, og Alþingi heldur skýrum rétti til að mæla fyrir um annað. Hvorki Noregur né Liechtenstein hafa framselt löggjafarvald sitt eða horfið úr hópi fullvalda ríkja. Ísland stendur því ekki frammi fyrir ókönnuðu stjórnskipulegu stökki. Landið er loks að reyna að ljúka verki sem hin EFTA-ríkin leystu fyrir áratugum.
Þrjú andlit – en skýringu vantar
Eftir standa þrjú opinber hlutverk sem stangast hvert á við annað. Dómsmálaráðherrann Sigríður Á. Andersen sem lagði fram lög sem veittu ESB-reglugerð lagagildi og kváðu skýrt á um forgang hennar. Lagasmiðurinn Sigríður Á. Andersen sem tók þátt í að semja greinargerð þar sem fullyrt er að bókun 35 samræmist stjórnarskrá, feli ekki í sér framsal löggjafarvalds, skerði ekki vald Alþingis og bæti réttarstöðu einstaklinga og fyrirtækja. Og þingmaðurinn Sigríður Á. Andersen sem berst nú gegn frumvarpinu með rökum um veikingu fullveldis og framsal löggjafarvalds.
Það sem Sigríður Á. Andersen og Miðflokkurinn þurfa nú að skýra fyrir Alþingi og þjóðinni er hvernig fullyrðingar þeirra um skerðingu löggjafarvalds fá staðist þegar frumvarpið segir berum orðum að Alþingi geti mælt fyrir um annað – og greinargerðin sem hún tók sjálf þátt í að semja segir að vald Alþingis sé „í engu skert“. Þeirri mótsögn hefur enn ekki verið svarað.
